正确审理船舶油污损害赔偿纠纷案件  不断加快海洋环境司法保护工作步伐

——最高人民法院民四庭负责人答记者问

 

    为正确审理船舶油污损害赔偿纠纷案件，依照有关法律法规以及我国缔结或者参加的国际条约，结合审判实践，最高人民法院今天公布了《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，自今年7月1日起施行。为帮助广大办案人员和社会公众正确理解《规定》的精神和内容，最高人民法院民四庭负责人就相关问题接受了记者的采访。

 

    问：《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》将于2011年7月1日实施。请问该司法解释的起草背景是什么？

 

    答：自党的十七大提出建设生态文明的目标以来，最高人民法院不断积极探索加强环境资源司法保护的有效途径和方法，近年来针对水资源污染的严峻形势，重点开展了水资源司法保护专项工作，包括加强相关案件的审判力度和审判指导、探索建立跨行政区域水资源司法保护机制、完善与环保、海洋等行政执法相协调配合机制、研究推动建立环境公益诉讼制度等。去年“深能1号”轮在澳大利亚大堡礁搁浅漏油、美国墨西哥湾钻井平台漏油事故、大连港油罐爆炸泄漏油等重大海洋污染事故相继发生，使得全社会格外关注海洋环境，最高人民法院相应加快了海洋环境司法保护工作步伐。

 

    随着经济的快速发展，能源需求不断增加，我国已成为仅次于美国的世界第二大石油消耗国。自2008年起年进口石油逾2亿吨，2010年中国进口石油达2.39亿吨，目前我国石油对外依存度已超过50%。我国石油进口数量将会呈现逐年上升的趋势，进口石油90％以上是通过海运方式完成的，油污事故频发，海洋环境受到威胁，急需加大预防和保护力度。据统计，1988年到1997年10年间，在我国海域共发生了溢油事故1856起，平均每年186起，其中溢油50吨以上的事故74起，溢油量达3.7万吨；1998年到2008年10年间，虽然海事管理机构采取了严格的防控措施，但我国沿海仍发生了718起船舶溢油事故，溢油总量达11749吨，平均每年发生事故71.8起，其中溢油50吨以上的事故34起，溢油量达10327吨。近10年来，全国海事法院受理船舶污染损害赔偿一审案件300余件，案件诉讼标的总金额约30亿元人民币，受案逐年增多，且国际和国内影响大。虽然我国尚未发生灾难性船舶溢油事故，但从潜在的风险来看，我国海域内发生大规模船舶油污事故的潜在可能性仍较大，我们必须完善制度，加强应对。

 

    我国先后于1980年1月30日加入1969年《国际油污损害民事责任公约》，于1999年1月5日加入《修正1969年国际油污损害民事责任公约的1992年议定书》（经修订后的公约称为《1992年国际油污损害民事责任公约》，简称《油污公约》，于2000年1月5日对我国生效），于2008年12月9日加入《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（简称《燃油公约》，于2009年3月9日对我国生效）。我国目前存在国际条约与《海洋环境保护法》、《海商法》、《海事诉讼特别程序法》、《防治船舶污染海域管理条例》等诸多国内法并存的局面，法律适用不规范、不统一的情况逐步突显，同时还存在法律规定空白的情况，司法实践急需解决其中的问题。

 

    船舶油污损害赔偿法律制度不同于一般的侵权损害赔偿法律制度，其制度构成包括三个层面。一是由船舶油污事故的责任人承担，原则上由泄漏油船舶所有人承担；二是实行船舶油污责任强制保险或者财务保证制度，由船舶所有人的油污责任保险人或者财务保证人承担；三是由国家法律和行政法规强制规定接收海运持久性油类货物的货物所有人或者代理人按照接受油类的吨数和规定费率摊款，建立货油基金予以补充赔偿。目前，由于我国已于2010年3月建立了船舶油污责任强制保险制度；货油基金制度正在国务院审核批准，不久即可颁布，由财政部、交通运输部监管货油基金，起草制定船舶油污司法解释的条件已基本具备。为解决司法实践中存在的困难和问题，统一裁判尺度，在充分调研和广泛征求意见的基础上，起草了司法解释。

 

    问：为了便于社会各界更好地掌握司法解释，能否请您简要介绍该司法解释的整体架构及主要内容？

 

    答：首先，该司法解释主要是根据我国的法律规定，结合国际公约的规定，对审理船舶油污损害赔偿法律适用等方面作出具体实施性规定。应当说，《油污公约》、《燃油公约》是专门调整船载货油与燃油污染损害赔偿的国际公约，有特定的适用范围、归责原则和赔偿机制。对于其他海洋污染，比如海上非移动式钻井平台喷油、输油管道漏油等，与公约调整的船舶油污损害相比，在归责原则、赔偿机制等法律制度上有较大不同，难以一并规范。该司法解释仅规定以下三种烃类矿物油类造成的油污损害：1.油轮装载持久性油类，包括持久性货油和持久性燃油；2.油轮装载的非持久性燃油；3.非油轮装载的燃油，即持久性燃油和非持久性燃油。其中，第1种油类是《油污公约》规定的油类；第2、3种油类是《燃油公约》规定的油类。

 

    第二，该司法解释内容全面，在整体架构上根据《油污公约》、《燃油公约》规定的异同作出了相应的规定。该司法解释主要规定了适用范围、案件管辖、油污责任、赔偿范围与损失认定、船舶优先权、油污责任限制及债权登记与受偿、油污索赔代位受偿权等方面的内容。其中，关于油污责任（第三条至第八条）、赔偿范围与损失认定（第九条至第十七条）、船舶优先权（第十八条）的规定对上述两公约规定的油污损害赔偿均适用；但在其他方面，除对《燃油公约》下损害赔偿责任限制基金的非专属性及其相关的非限制性债权作出规定外，其余主要规定（第二条、第二十一条至第三十条）仅适用于《油污公约》规定的油污损害。因为《油污公约》、《燃油公约》在油污损害的归责原则、赔偿范围、强制保险或经济担保方面的规定基本一致，司法解释可以在这些方面相应作出共同规定。但两公约在责任限制制度方面有根本不同，使得我们必须在案件管辖、责任限制及债权登记与受偿方面作出不同处理。该两公约在责任限制制度上的根本区别是责任限制制度的独立性与非独立性以及相应的赔偿责任限制基金的专属性与非专属性，具体表现为：《油污公约》规定了独立的油污损害赔偿责任限制制度，所规定的油污损害赔偿责任限制基金是仅供油污损害赔偿请求清偿的专项基金；而《燃油公约》没有建立自成一体的责任限制制度和专属的燃油污染损害赔偿责任基金，而是将责任限制问题指向适用《1976年海事索赔责任限制公约》或者采纳该公约参加国的国内法。我国没有加入《1976年海事索赔责任限制公约》，只是在《海商法》第十一章中吸收了该公约的基本规定。《燃油公约》下的污染损害赔偿责任限制在性质上属于一般海事赔偿责任限制。按照“一次事故，一次限额”的原则，燃油污染损害赔偿请求必须与同一事故引起的其他财产损害赔偿请求共同享有同一海事赔偿责任限制基金。《燃油公约》下的污染损害赔偿的责任限制及其案件管辖应统一纳入一般海事赔偿责任限制制度中整体考量，适用《海商法》、《海事诉讼特别程序法》及其相关司法解释的规定。最高人民法院已于2010年9月15日颁布了《关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》，对海事赔偿责任限制的相关问题作出了规定，本司法解释对《燃油公约》下污染损害赔偿的责任限制除作两条指引性规定外（第十九条与第二十条），不宜另作其他特别规定，在责任限制和案件管辖方面应统一执行一般海事赔偿责任限制的相关规定。

 

   问：船舶油污损害赔偿的范围如何确定？有哪些特别规定？

 

    答：根据《油污公约》、《燃油公约》关于“污染损害”的限定，借鉴1992年国际油污基金组织的《索赔手册》（2005年4月版）等国际普遍做法，可以将公约规定的“污染损害”大致分为五类损失：1.清污等预防措施的费用及损失；2.有形财产损害；3.因有形财产损害所引起的收入损失（又称间接损失）；4.单纯因环境污染造成的收入损失，即理论上所称的纯经济损失；5.自然资源等环境损害。其中，第2、3项损害是传统侵权法所规范的一般损害类型，不是油污损害赔偿制度特别规范的重点；其他3项中的清污费用、纯经济损失、自然资源等环境损害，是油污损害赔偿制度的特点、难点和重点，该司法解释对油污损害赔偿的特别规定主要体现在这三项损害方面。一是结合我国预防油污的实践，具体列明认定清污费用的合理性的规范因素；二是通过规范举证责任对单纯因环境污染所遭受的收入损失予以适度保护；三是明确规定对环境损害的赔偿应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用，解决了我国司法实践中长期存在的渔业资源损失赔偿争议问题。

 

    问：该司法解释专门对《油污公约》作了哪些具体化具有可操作性的规定？

 

    答：该司法解释专门针对《油污公约》作具体可操作性规定主要体现在以下三个方面：

 

    一是重点健全了油污损害赔偿责任限制的程序。《油污公约》对设立油污责任限制基金的程序规定较少，大多数问题留给缔约国国内法解决。我国《海事诉讼特别程序法》第九章“设立海事赔偿责任限制基金”是与《海商法》第十一章相配套的程序性规范，基本上是根据一般海事赔偿责任限制的实体制度的需要制定的，而没有更多地考虑油污损害民事责任制度的特点和需要。从节约立法资源和尽量保持现有法律规定的体系出发，我们确立了这样一个思路：只要《海事诉讼特别程序法》第九章、第十章的规定与《油污公约》不相冲突而且可以适用于油污损害赔偿责任限制基金的设立等相关程序，则这些规定应尽量统一适用。由此，我们在全面系统梳理《油污公约》下的油污损害赔偿责任限制制度与一般海事赔偿责任限制制度异同的基础上，作了适当的制度安排：针对《油污公约》下油污损害赔偿责任限制制度的六大独特之处（管辖、责任限制条件、基金数额、禁止保全船舶所有人财产的条件、未按期申请债权登记的后果、基金分配方式）相应作出特别规定（分别为该司法解释第二条、第二十一条至第二十七条），油污损害责任限制基金的其他相关程序原则上适用《海事诉讼特别程序法》第九章、第十章的规定（该司法解释第二十八条）。

 

    二是创新了油污损害赔偿纠纷案件集中管辖制度。对《油污公约》下的油污损害赔偿纠纷案件作出了由船舶油污事故发生地海事法院集中管辖的原则性规定。依照《海事诉讼特别程序法》第七条第（二）项的规定，船舶污染海域案件，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。这种分散的管辖，对相关实体纠纷案件的审理以及基金的分配极为不便，也不利于裁判尺度的统一。为此，根据审判实践的需要，该司法解释以油污事故发生地海事法院集中管辖为原则，以油污损害结果地或者采取预防油污措施地海事法院集中管辖（危及我国的域外船舶油污事故引起的纠纷）为补充。这种在多种管辖连接点中进一步确定集中管辖优先顺序的规定，既有利于积极行使海事司法管辖权，又有利于统一裁判，这是集中管辖特定海事事故系列案件的有益尝试，可以为我们今后规范与完善海事案件管辖制度所借鉴。

 

    三是填补了行使油污索赔代位受偿权的程序性空白。依照《油污公约》的规定，船舶所有人可从自己设立的基金中代位受偿事先已支付的油污损害赔款或者主动采取预防措施的费用或者牺牲。这种油污索赔代位受偿权，不同于一般民法、保险法意义上的代位求偿权，实际上属于一种“取回”权。《油污公约》规定油污索赔代位受偿权，是为了鼓励船舶所有人在油污事故发生后自己积极主动赔偿，以尽可能减轻污染影响、减少社会纷争，具有重要意义，应当在诉讼程序上予以充分保障，但《油污公约》缺乏相应的程序规范。船舶所有人行使油污索赔代位受偿权所针对的是自己的财产（基金），而不是他人的财产，但其行使代位受偿权又影响到其他可以向油污损害赔偿责任限制基金索赔的利害关系人（油污受损害人）。在船舶所有人行使代位受偿权的过程中，不存在像普通一审诉讼那样的被告，只有其他利害关系人（油污受损害人），因此不能完全套用普通诉讼程序。我们参照《民事诉讼法》规定的一审程序作了适当变通，完善了相关程序，填补了法律空白。这里需要特别说明的是，该司法解释没有将船舶所有人以外的其他人纳入油污索赔代位受偿权的主体范围，也没有为《燃油公约》下的污染损害规定代位受偿权，主要原因是缺乏相应的实体法依据。依照《油污公约》第五条第5款的规定，船舶所有人以外的其他人行使代位求偿权仅以所适用的国内法准许为限，我国国内法尚无相关规定。《燃油公约》没有规定一般海事赔偿责任限制制度下的代位权。《1976年海事索赔责任限制公约》规定了类似的代位权，但我国《海商法》并没有吸收。尽管在起草司法解释征求意见过程中，有学者认为规定油污代位求偿权很有必要，并应当扩张适用于《燃油公约》下的油污损害赔偿，这种意见在理论上是科学合理的，但出于法律依据和实践经验的不足，我们暂不作扩张性规定。

 

    问：该司法解释为何不能涵盖非持久性货油？对于其他海上油类以及非油类海上污染损害赔偿纠纷案件应当如何审理？

 

 

    答：该司法解释之所以不将非持久性货油纳入适用范围，主要是基于两点考虑：一是从现行法律看，船载非持久性货油造成的污染损害，应适用《海洋环境保护法》和《海商法》，不适用《油污公约》、《燃油公约》，两者的法律基础不同；二是国际海事组织制定并通过了1996年《国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》，该公约调整非持久性货油等有毒有害物质造成的污染，但该公约尚未生效。国际上对该公约还处在观望之中。如果该司法解释将非持久性货油纳入适用范围，一旦1996年《国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》生效，我国加入，该司法解释必须作出修改。为保障该司法解释的稳定性，不宜将非持久性货油纳入适用范围。

 

    对于非持久性货油等其他海上油类以及非油类海上污染损害赔偿纠纷，应适用《侵权责任法》、《海洋环境保护法》等相关法律的规定；对于船舶造成的上述污染损害，同样应当适用《海商法》。对于该司法解释规定以外的其他海上污染（如非移动式钻井平台溢油、海事工程污染、陆地向海洋排污等）损害赔偿，目前的司法实践不多，我们将以规范审理船舶油污损害赔偿纠纷为新起点，进一步总结经验，逐步完善审理各类海上污染损害赔偿纠纷的规则，不断加强海洋环境司法保护的力度。